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Estabilidad del Sistema Financiero

El papel de los reguladores y supervisores bancarios

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Como ya hemos visto, los primeros que deben asumir su responsabilidad para que las entidades financieras funcionen bien son sus propios gestores. Al tiempo, la colaboración de los que participan en los mercados puede ayudar a que se discipline el comportamiento de los dirigentes de los bancos. Pero, hasta el momento, no hemos dicho qué pueden y deben hacer los reguladores y supervisores bancarios, como por ejemplo el Banco de España, que, por su importancia, les hemos dedicado un capítulo aparte.

En primer lugar cabe preguntarse:

¿Por qué es necesario que desde el sector público se regule la actividad de los bancos?¿No basta con confiar en que las entidades sean responsables y que los mercados ejerzan una cierta labor de vigilancia?

La razón es que en ocasiones los mercados financieros fallan. Estos fallos de mercado pueden hacer que la confianza se pierda y con ello, potenciar fenómenos de inestabilidad financiera de consecuencias muy negativas para el conjunto de la economía. Ya hemos hablado de la posibilidad de que la quiebra de una entidad se contagie a otras y acabe provocando el colapso total del sistema bancario. En ese caso, el sistema de pagos dejaría de funcionar y los intercambios económicos se dificultarían enormemente. La base de cualquier economía moderna descansa sobre la fluidez de dichos intercambios. Estas razones justifican que los Estados intervengan en dos sentidos:

  • estableciendo REGULACIONES y
  • y actuando a través de la SUPERVISIÓN

1. La regulación bancaria

La REGULACIÓN PÚBLICA pretende preservar el buen funcionamiento de las entidades financieras, fortalecer su capacidad de resistencia ante la ocurrencia de acontecimientos adversos y armonizar los intereses de las partes directamente afectadas (bancos, ahorradores e inversores) con los intereses generales.

Ya hemos señalado que cuando las personas y las empresas que tienen su dinero depositado en las entidades tratan de retirarlo de forma masiva, y más o menos repentina, el banco puede ir a la quiebra. Para tratar de evitar que se produzcan esas retiradas masivas de dinero se han creado los SEGUROS DE DEPÓSITOS. A través de ellos el dinero que se mantiene en un banco está asegurado, al menos hasta una cierta cantidad. Es decir, aunque el banco quiebre, al menos será posible recuperar parte del dinero. Este sistema contribuye a que, en un momento de desconfianza, los depositantes no se apresuren a retirar su dinero, de tal forma que el banco tiene más posibilidades de superar los problemas. En España, de hecho, existe un Fondo de Garantía de Depósitos.

Asimismo, cuando hay un problema grave en un banco, por ejemplo, una posible quiebra, que puede transmitirse a otros bancos sanos, los BANCOS CENTRALES pueden actuar, en el caso de que se considere la solución adecuada para evitarla, como PRESTAMISTAS DE ÚLTIMA INSTANCIA. Es decir, cuando un banco tiene dificultades puntuales de liquidez, pero es solvente, el Banco Central puede prestarle temporalmente hasta que los mercados vuelvan a la calma y el banco recupere la normalidad.

No obstante, las regulaciones anteriores plantean algunos interrogantes:

  1. ¿Qué pasaría si todo el dinero estuviera totalmente asegurado en el caso de que el banco quebrara?

    La respuesta es que a los depositantes, probablemente, les daría igual que el banco estuviera gestionado bien -de forma sana y prudente- o no. Los bancos, conscientes de ello, se sentirían menos vigilados y podrían no ser tan cuidadosos en sus decisiones. Para evitar esto, entre otras medidas, se incluyen límites al dinero asegurado. Así, el Fondo de Garantía de Depósitos español asegura un máximo de 100.000 euros a cada depositante de un banco.

  2. ¿Qué pasaría si una entidad supiera que el Banco Central siempre acudiría en su rescate si ocurrieran problemas?

    De nuevo, la respuesta es que probablemente el banco se comportaría mal, dejando de atender las responsabilidades a las que antes nos hemos referido. Por ello, el Banco Central no salva a todos los bancos. En ocasiones, como cualquier otra empresa, los bancos quiebran. Eso no quiere decir que la regulación pública esté haciendo mal su trabajo, sino que los gestores de la entidad no han logrado tener éxito en los negocios y, por tanto, desaparece su empresa.

    En las últimas décadas, los reguladores hemos ido aprendiendo de la experiencia y hemos desarrollado lo que se llama REGULACIÓN PRUDENCIAL. Se trata de aplicar una serie de medidas para prevenir los problemas y, en última instancia, para estar preparados en el supuesto de que se materialicen.

    Veamos algunos de los ELEMENTOS que integran la regulación prudencial:

    1. En primer lugar, para ser banquero hay que cumplir ciertos requisitos, que van desde la honorabilidad hasta el conocimiento y la capacidad suficiente para ejercer las tareas propias de esa profesión. La razón para exigir estos requisitos es que, si la banca precisa de confianza, es lógico que el primero en transmitirla sea el propio banquero.

    2. En segundo lugar, los reguladores hemos diseñado un conjunto de medidas que tienen por objeto que las entidades mejoren los procesos que les permiten anticipar los problemas. En banca, como hemos venido diciendo, anticipar los problemas significa, en gran parte, identificar, medir y gestionar bien los riesgos.

    3. Asimismo, la regulación establece que los bancos deben mantener un nivel derecursos propios (capital aportado por los accionistas y reservas acumuladas por la entidad mediante la retención de los beneficios obtenidos) acorde con los riesgos que están asumiendo. Esos recursos propios no sólo han de ser suficientes, sino que se les exigen una serie de características que pretenden asegurar que la entidad pueda hacer frente a los problemas y pueda seguir con su negocio. Además de establecer unos mínimos sobre la cantidad y la calidad de los recursos propios a mantener, dado que estos deben guardar una relación con los riesgos que están asumiendo los bancos, los reguladores hemos establecido pautas para medir esos riesgos.

    4. También es muy importante que las entidades valoren bien sus activos y que realicen las correcciones necesarias en cuanto detectan que hay algún síntoma de problemas. Por ejemplo, cuando un banco concede un préstamo no puede saber con seguridad si se lo devolverán o no, ahora bien, si el prestatario deja de pagar varios meses, el banco debe considerar seriamente la posibilidad de que no vaya a recuperar el dinero, o al menos no todo el dinero. Además, gracias a su experiencia, los bancos saben todavía más, ya que empleando procedimientos matemáticos y estadísticos son capaces de observar las pérdidas vinculadas a dichos préstamos que sucederán en el futuro. Por ello se espera que los bancos lo tengan en cuenta y hagan las correcciones oportunas Además, la regulación prudencial dispone que, en los supuestos que acabamos de mencionar, la entidad genere una reserva que le permita hacer frente a esos impagos.

      Si no lo hiciera así ¿qué ocurriría? Podría ocurrir que el banco pensara que todo va bien, pero que cuando fuera a recuperar el dinero que había prestado sólo consiguiera una pequeña parte, con los consiguientes problemas que eso supone. Al igual que al establecer un nivel adecuado de recursos propios a mantener en función de los riesgos asumidos, los bancos, en especial los bien gestionados, hacen provisiones de reservas. En este contexto, los reguladores debemos asegurarnos de que sea así puesto que, como ya hemos explicado, a veces los bancos son miopes.

    Asimismo, en nuestra labor profesional, los reguladores tenemos presentes tres consideraciones que conviene señalar:

    1. No introducir cargas innecesarias, puesto que cumplir con las regulaciones es tedioso, lleva tiempo y a veces entorpece más que ayuda. Por eso, cuando introducimos una regulación somos muy cuidadosos para que no se generen esos efectos negativos o para que, al menos, los beneficios que se derivan de ella compensen los costes.

    2. Las regulaciones deben estar hechas de forma que introduzcan incentivos. Aunque es cierto que se puede simplemente obligar a las entidades a cumplir las leyes, sin perjuicio de lo anterior, se obtienen mejores resultados cuándo se introducen estímulos para que resulte ventajoso hacer lo correcto.

      EJEMPLO.- Hemos dicho que las entidades deben desarrollar sistemas para medir y gestionar bien los riesgos. Al tiempo, hemos dicho que los reguladores exigimos unos recursos mínimos en función de esos riesgos. Pues bien, estimularemos a las entidades para que mejoren sus métodos si les permitimos, bajo unas ciertas condiciones, que los usen para calcular los recursos propios mínimos que están obligadas a mantener.

    3. Las regulaciones deben facilitar la disciplina de mercado, es decir, que todos aquellos que participan en los mercados, de una u otra forma, colaboren en la introducción de incentivos para que las entidades se comporten de un modo adecuado. Los reguladores reconocemos la necesidad de esta ayuda y la fomentamos, básicamente, promoviendo la transparencia informativa de las entidades, con objeto de que terceras personas puedan entender la actividad y los riesgos asumidos por los bancos.

    En España, el desarrollo de la regulación prudencial es responsabilidad del Ministerio de Economía y del Banco de España. En el Banco de España esta tarea, de acuerdo con las competencias que tiene asignadas, la desarrolla la Dirección General de Regulación.

2. La supervisión bancaria

En junio de 2012, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea impulsaron la creación de un supervisor bancario único con el objetivo de mejorar la calidad de la supervisión en la zona del euro, favorecer la integración de los mercados y romper el vínculo negativo que se había creado entre la confianza en las entidades bancarias y las dudas sobre la sostenibilidad de la deuda pública.

La iniciativa para la creación del Mecanismo Único de Supervisión (MUS) se concretó el 15 de octubre de 2013 mediante la aprobación, por el Consejo de la Unión Europea, del Reglamento (UE) 1024/2013. Este Reglamento define el MUS como un sistema europeo integrado de vigilancia de las entidades financieras, que conjuga las funciones supervisoras del BCE con las atribuidas a las autoridades nacionales competentes de los países de la zona del euro, entre las que se incluye el Banco de España. El MUS comenzó a funcionar plenamente el 4 de noviembre de 2014, fecha en la que el Banco de España y el BCE asumieron las funciones que les confiere el Reglamento.

El MUS instaura un nuevo sistema de supervisión financiera formado por el BCE y las autoridades nacionales competentes (ANC) de los países de la UE participantes. Sus principales objetivos son velar por la seguridad y la solidez del sistema bancario europeo y aumentar la integración y la estabilidad financieras en Europa.

La creación del MUS constituye el primer paso hacia la denominada «Unión Bancaria» que se prevé completar con un mecanismo único de resolución y un sistema armonizado de garantías de depósitos.

La declaración de la misión del MUS:

“El Banco Central Europeo (BCE) lleva a cabo sus funciones de supervisión en el marco del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), integrado por el BCE y las autoridades nacionales competentes. El BCE es responsable del funcionamiento eficaz y coherente del MUS, y tiene el objetivo de desempeñar una supervisión bancaria intrusiva y eficaz, contribuyendo a la seguridad y la solidez del sistema bancario y a la estabilidad del sistema financiero.

Para lograr nuestros objetivos, en el MUS concedemos la máxima importancia a la credibilidad y a la obligación de rendir cuentas. En el ejercicio de nuestras funciones actuamos con transparencia, cumpliendo estrictamente los requisitos de confidencialidad aplicables. Trabajamos para conseguir una comunicación efectiva con los ciudadanos europeos. En nuestras relaciones con las autoridades europeas y nacionales tenemos el compromiso de actuar respetando plenamente la legislación aplicable y observando el principio de independencia.

Hemos desarrollado un enfoque de supervisión que se ajusta a las normas internacionales más estrictas. Aplicamos las políticas de la UE en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito de manera coherente y eficaz, sobre la base de un marco de buenas prácticas para la supervisión independiente, prospectiva y basada en el riesgo. Respetamos el principio de proporcionalidad, la unidad e integridad del mercado interno y el interés público. Tenemos el compromiso de llevar a cabo una buena gestión y de desempeñar nuestras tareas con espíritu de cooperación y de trabajo en equipo.”

Los propósitos estratégicos del Eurosistema y del Mecanismo Único de Supervisión son:

  • Autoridad reconocida en asuntos monetarios y financieros
    Sobre la base de sus sólidos principios fundacionales, su independencia y su cohesión interna, el Eurosistema –el sistema de bancos centrales de la zona del euro– desempeña el papel de autoridad monetaria de la zona del euro y de autoridad financiera de primer orden, con pleno reconocimiento en el ámbito europeo y mundial. Para cumplir su objetivo primordial, el mantenimiento de la estabilidad de precios, el Eurosistema realiza los análisis económicos y monetarios necesarios, y adopta y aplica las políticas apropiadas. Asimismo, responde de forma adecuada y eficaz a la evolución monetaria y financiera.
  • Estabilidad financiera e integración financiera europea
    En el Eurosistema y en el marco del Mecanismo Único de Supervisión (MUS) dirigimos nuestros esfuerzos a salvaguardar la estabilidad financiera y a promover la integración financiera europea en cooperación con las estructuras institucionales existentes. Con este fin, contribuimos a la adopción de políticas encaminadas a construir una arquitectura sólida para la estabilidad financiera tanto en Europa como en el resto del mundo.
  • Obligación de rendir cuentas, independencia y credibilidad. Proximidad a los ciudadanos europeos
    En el Eurosistema y en el marco del MUS concedemos la máxima importancia a la credibilidad y a la obligación de rendir cuentas y actuamos con transparencia cumpliendo estrictamente los requisitos de confidencialidad aplicables. Trabajamos para conseguir una comunicación efectiva con los ciudadanos europeos. En nuestras relaciones con las autoridades europeas y nacionales tenemos el compromiso de actuar respetando plenamente las disposiciones del Tratado y observando el principio de independencia. A este fin, seguimos de cerca la evolución y las transformaciones de los mercados monetarios y financieros, y tenemos en cuenta el interés público y las necesidades de los mercados.
  • Identidad común, claridad de funciones y de responsabilidades y buena gestión
    En el Eurosistema y en el marco del MUS nos proponemos reforzar nuestra identidad común, en un entorno en el que las funciones y responsabilidades de todos los participantes están claramente definidas. Para ello, el Eurosistema y el MUS se apoyan en el potencial y la plena dedicación de todos sus miembros, así como en su compromiso y voluntad de trabajar para lograr acuerdos. Asimismo, el Eurosistema y el MUS se han comprometido a llevar a cabo una buena gestión y a establecer estructuras organizativas y métodos de trabajo eficaces y eficientes.
  • Buenas prácticas de supervisión bancaria; igualdad de trato y de condiciones
    En el MUS confrontamos nuestro marco de supervisión con las normas internacionales más estrictas. Elaboramos un marco de buenas prácticas de supervisión bancaria para todos los Estados miembros participantes combinando lo mejor de los sistemas nacionales y aprovechando nuestra perspectiva de todas las entidades. El MUS garantiza el cumplimiento del código normativo único y de los principios y prácticas de supervisión aplicables, asegurando con ello la igualdad de condiciones y de trato de todas las entidades de crédito supervisadas.
  • Enfoque de supervisión basado en el riesgo y proporcionalidad; actuación supervisora
    La supervisión bancaria del MUS tiene un enfoque basado en el riesgo, es ágil e incorpora el juicio de expertos y una evaluación crítica de carácter prospectivo. Tiene en cuenta tanto la probabilidad de quiebra de una o más entidades como el impacto que dicha quiebra podría tener en la estabilidad financiera. Las prácticas de supervisión del MUS siguen el principio de proporcionalidad, ajustando la intensidad de la supervisión a la importancia sistémica y al perfil de riesgo de las entidades supervisadas. El enfoque del MUS favorece una actuación supervisora oportuna y eficiente y un atento seguimiento de las medidas adoptadas por las entidades de crédito.

Principios organizativos del Eurosistema y del Mecanismo Único de Supervisión

En el caso del Eurosistema, respetando debidamente el principio de descentralización que constituye la base del Eurosistema:

  • Participación
    Todos los miembros del Eurosistema y del Mecanismo Único de Supervisión (MUS) contribuirán en el plano operativo y estratégico al logro de sus objetivos.
  • Cooperación
    Todos los miembros del Eurosistema y del MUS desempeñarán todas sus funciones con espíritu de cooperación y de trabajo en equipo.
  • Transparencia y rendición de cuentas 
    Todos los miembros del Eurosistema y del MUS actuarán con transparencia y serán responsables y rendirán cuentas del desempeño eficaz de todas sus funciones.
  • Diferenciación entre las actividades europeas y nacionales
    Las actividades de ámbito europeo que llevan a cabo los bancos centrales nacionales y las autoridades nacionales competentes estarán claramente identificadas y diferenciadas de las que corresponden a sus responsabilidades en el ámbito nacional.
  • Cohesión y unidad
    Respetando el estatus jurídico de sus miembros, el Eurosistema actuará como una entidad cohesionada y unida y el MUS, como una entidad cohesionada y coordinada. Cada uno de ellos trabajará con espíritu de equipo y hablará con una sola voz, procurando mantener la proximidad con los ciudadanos europeos.
  • Intercambio de recursos
    Los miembros del Eurosistema y del MUS promoverán el intercambio de personal, conocimientos y experiencia.
  • Eficacia y eficiencia en la adopción de decisiones
    Todos los procesos de deliberación y adopción de decisiones del Eurosistema y del MUS estarán orientados a la eficacia y a la eficiencia. La adopción de decisiones se centrará en el análisis y en los argumentos, así como en la expresión de opiniones diversas.
  • Eficiencia en términos de costes, medición y metodología
    Los miembros del Eurosistema y del MUS gestionarán con prudencia todos los recursos y fomentarán la adopción de soluciones eficaces y eficientes en términos de costes en todas sus actividades.
    El Eurosistema y el MUS desarrollarán sistemas de control e indicadores de desempeño para medir el grado de cumplimiento de sus funciones y sus objetivos.
    Continuarán desarrollándose y utilizándose métodos comparables de evaluación y de información de costes.
  • Aprovechar sinergias y evitar duplicaciones
    En el Eurosistema y en el MUS, con pleno respeto a la separación entre las funciones de política monetaria y de supervisión, se identificarán y aprovecharán en la medida de lo posible las potenciales sinergias y economías de escala.
    Se evitará la duplicación innecesaria de trabajo y de recursos, así como la coordinación excesiva e ineficiente. A este fin, se trabajará activamente para alcanzar soluciones organizativas que garanticen la eficacia, la eficiencia y la rapidez de actuación, aprovechando la experiencia disponible mediante la optimización de los recursos existentes.
    La externalización de las actividades y funciones de apoyo del Eurosistema se basará en estos mismos criterios y tendrá en cuenta aspectos relativos a la seguridad.

3. ¿Cómo se supervisa en España?

El MUS se compone del BCE y de las ANC de los Estados miembros participantes, por lo que combina las fortalezas, la experiencia y los conocimientos especializados de estas instituciones. El BCE será competente en lo referente al funcionamiento eficaz y coherente del MUS y supervisará el funcionamiento del sistema. Para garantizar una supervisión eficaz, las entidades de crédito se clasificarán como «significativas» y «menos significativas».

El BCE ejercerá una supervisión directa sobre las entidades consideradas significativas, que se articulará a través de los equipos conjuntos de supervisión (ECS), responsables del desarrollo del día a día de la actividad supervisora sobre estas entidades. Estos equipos están formados por personal del BCE y de las ANC, que desarrollan su trabajo bajo la coordinación de un empleado del BCE, asistido a su vez por uno o varios subcoordinadores de las ANC. Entre otras funciones, estos equipos realizarán una evaluación continua del perfil de riesgo y de la adecuación de la solvencia y de la liquidez de las entidades, y serán los responsables de preparar las propuestas de decisión para su elevación al Consejo de Supervisión.

En relación con las entidades significativas, las ANC –entre ellas el Banco de España- prestan asistencia al BCE, aportando su experiencia y el grueso de los supervisores integrados en los ECS. Además, entre otras tareas, darán soporte a la realización de las inspecciones in situ (que serán realizadas por equipos distintos de los ECS), recopilarán y transmitirán la información que se requiera, participarán en la preparación de decisiones supervisoras y colaborarán en los procesos sancionadores.

En el caso de las entidades menos significativas, serán las ANC las que efectúen su supervisión directa, al tiempo que el BCE ejercerá una supervisión indirecta. En estos casos, el BCE, en su papel de responsable último del funcionamiento del MUS, podrá emitir directrices para garantizar la consistencia de la supervisión en los países que lo integran, solicitar información adicional o incluso asumir la supervisión directa de alguna de estas entidades si lo considerase necesario.

Asimismo, el Banco de España colabora estrechamente con las demás autoridades supervisoras nacionales, tales como la Comisión Nacional del Mercado de Valores, laDirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias y las autoridades autonómicas con competencias en el área de la supervisión financiera. También se mantiene una estrecha colaboración con las autoridades supervisoras extranjeras, especialmente con las de los países de la Unión Europea, los Estados Unidos y los países latinoamericanos en los que los grupos españoles tienen una presencia significativa.